Alina Guadamuz
Flores
Abogada
Dentro de los antecedentes del
trámite de adhesión de Costa Rica a la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos, OCDE, se tiene que, en abril de 2015, el Consejo de la
Organización contactó al país para iniciar los trámites para llevar a cabo este
procedimiento.
Para julio de 2015 se adoptó una
Hoja de Ruta que estableció tres principios fundamentales que resumen el
contenido y los elementos de los instrumentos jurídicos de la Organización
sobre su política de competencia. Estos son (p. 14):
- Garantizar la aplicación eficaz de las leyes de competencia mediante el establecimiento y la operación de las disposiciones legales, sanciones, procedimientos, políticas e instituciones apropiadas;
- Facilitar la cooperación internacional en investigaciones y procedimientos que impliquen la aplicación de las leyes de competencia;
- Identificar, evaluar y revisar activamente las políticas públicas existentes y propuestas cuyos objetivos puedan lograrse con un menor efecto anticompetitivo, y garantizar que las personas u organismos con conocimientos especializados en competencia participen en el proceso de esta evaluación de la competencia.
En la primera evaluación formal de adhesión, de 2016, se indicó que Costa Rica estaba creando el marco legal necesario para la competencia, asimismo, el Comité de Competencia de la OCDE, le indicó a Costa Rica que tenía una serie de desafíos por resolver (p. 15):
- El diseño institucional de la agencia de competencia, la cual, en un modelo de agencia administrativa independiente de cumplimiento de la ley, debe disfrutar de autonomía e independencia formal, presupuestaria, operativa, administrativa y técnica.
- La dotación de recursos para la agencia de competencia, que incluye la disponibilidad de comisionados, el número y los conocimientos especializados del personal y la asignación del presupuesto y los medios suficientes que le permitan a la agencia de competencia exigir eficazmente el cumplimiento de las leyes de competencia.
- La cantidad de excepciones a la ley de competencia, incluidos mercados y sectores en los que la introducción de la competencia podría resultar en un funcionamiento más eficiente de la economía y, en consecuencia, en beneficios sustanciales para los consumidores.
- La creación de las condiciones necesarias para participar en cooperación internacional, una herramienta importante para fortalecer la aplicación de las leyes de competencia tanto a nivel nacional como internacional.
A su vez, el mismo Comité le
recomendó a Costa Rica: la adopción de una agencia que cuente con independencia
y autonomía formal, presupuestaria, operativa, administrativa y técnica; proporcionarle
los recursos apropiados para que pueda cumplir con sus funciones, pero conservándose
autónoma e independiente, garantizando, de esta manera, la exigencia eficaz del
cumplimiento de la ley; evaluar a las industrias que estaban excluidas de la
aplicación de la ley, con el fin de evitar excepciones injustificadas y;
propiciar la cooperación internacional, teniendo como propósito fortalecer la
aplicación normativa a nivel nacional e internacional.
Para cumplir con estas
recomendaciones, el país creó una comisión interdisciplinaria e
interinstitucional, conformada por funcionarios del MEIC, la COPROCOM, la SUTEL
y COMEX. Parte del resultado de su trabajo es la Ley Nº 9736.
En temas de telecomunicaciones se
indica que en 2009 se abrió el monopolio y que la subasta pública de
frecuencias para telefonía móvil se realizó en 2010. Como resultado de esta
subasta, las empresas Claro y Telefónica se incorporaron al mercado
costarricense. El informe de la OCDE indica que, como efecto de la apertura del
monopolio en telefonía móvil en el país, se ha incrementado la expansión del
sector, el uso de los servicios y se han reducido los precios.
Mientras la Comisión Nacional del Consumidor tiene la competencia general para proteger los derechos de los consumidores, la SUTEL la tiene para proteger a los usuarios de servicios de telecomunicaciones.
La competencia efectiva aumenta la disponibilidad de los
servicios, mejora su calidad y garantiza precios asequibles. De igual manera, el
informe indica que la SUTEL prioriza el bienestar de los consumidores, la
eficiencia económica, la innovación y una estructura industrial competitiva.
En relación con la operación de
redes y servicios y a la operación de redes de radiodifusión, existe un régimen
especial de competencia, pero ese régimen no incluye a los servicios de
radiodifusión.
Dentro de las prácticas
monopolísticas absolutas se han encontrado cuatro categorías consideradas como
nocivas: fijación de precios, restricciones a la oferta de productos,
distribución de mercado y concertación en licitaciones (p. 31). Las prácticas
monopolísticas relativas son ilegales si excluyen a otros agentes económicos,
limitan el acceso o establecen barreras de entrada o ventajas que benefician a
otros agentes económicos. Este aspecto se analizará de acuerdo con las guías
emitidas por la SUTEL en 2015.
Dentro de las concentraciones se
encuentran: la fusión, la adquisición, la alianza o la consolidación entre dos
o más operadores independientes de redes, proveedores de servicios,
asociaciones, capital social, fondos fiduciarios, etc., por lo que, en 2008, la
ARESEP indicó que solo las concentraciones que impliquen cambio de control son
las que deben ser aprobadas por la SUTEL (p. 35). No obstante, las
concentraciones de proveedores y operadores tienen que ser aprobadas antes de
que sean implementadas. La SUTEL puede evaluar si alguna
concentración se vuelve necesaria para lograr economías de escala,
desarrollar eficiencias o evitar la salida del mercado por parte de uno de los
competidores. Para esto, el regulador en temas de telecomunicaciones en Costa
Rica sigue sus guías, emitidas en 2015.
Con el fin de lograr una armonía
en la aplicación del ordenamiento jurídico, la SUTEL y la COPROCOM deben
ajustarse a los requisitos de comunicación y cooperación establecidos en la Ley
General de Telecomunicaciones.
Las infracciones son sancionadas
de manera graduada y proporcional, para ello toma en cuenta su gravedad, su duración,
su reincidencia, los beneficios potenciales obtenidos, el daño que se haya
causado y la capacidad de pago del infractor. Este tema se explicó brevemente
en la entrada Regulación de la competencia en el sector de telecomunicaciones.
La SUTEL, que es el órgano regulador
de las telecomunicaciones en el país y es un órgano de desconcentración máxima
de la ARESEP, aplicará la normativa sobre competencia y supervisará a varios
reguladores.
En 2012, la Superintendencia
firmó un acuerdo con el INEC, con el fin de tener acceso a los censos que
realiza el Instituto. De igual manera, en 2014 firmó un acuerdo de cooperación
con el Poder Judicial para llevar a cabo actividades de capacitación y
asesoramiento.
La SUTEL puede realizar investigaciones de
oficio o a instancia de parte. A la fecha solo ha realizado una investigación
de oficio en relación con el mercado de televisión paga.
Durante las investigaciones sobre
competencia, las empresas no pueden ni conciliar ni ofrecer compromisos.
Para estas fechas, la resolución
administrativa de la SUTEL que ha sido revisada judicialmente es la RCS-88-2015.
En el informe se explica que, a 2014, no había muchas resoluciones sobre competencia
por parte de la SUTEL, ya que el mercado apenas se liberalizaba y, además, se
encontraba muy regulado.
Desde 2015 la SUTEL ha hecho
varias investigaciones preliminares en relación con acuerdos verticales
potencialmente anticompetitivos. Realizó una en 2015, seis en 2017 y tres en
2018. La investigación se realizó sobre convenios de exclusividad entre
administradores de condominios y operadores de telecomunicaciones; las
investigaciones se archivaron por falta de pruebas.
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| Imagen tomada del informe de la OCDE 2020, p. 72. |
Para hacer sus análisis, la SUTEL
hace estudios de mercado. Si el resultado de esos estudios indica que existen
condiciones apropiadas para llevar a cabo una competencia efectiva garantizada,
entonces, se elimina la regulación de los precios y estos se establecen
libremente. Las recomendaciones de sus estudios son vinculantes.
Desde 2016 se han hecho 14
estudios de mercado donde se ha determinado que el mercado se ha vuelto
competitivo, por lo que, la SUTEL, pasa de regular a los mercados, a aplicarles
reglas de competencia.
La SUTEL está facultada para
darle su opinión, tanto a la Asamblea Legislativa, sobre leyes y políticas
públicas, como a otros órganos públicos y agentes de mercado que le hagan
consultas.
Aunque para la fecha del informe
la SUTEL no había hecho convenios de cooperación con otras autoridades de
competencia, sí se encuentra facultada para intercambiar información con
autoridades de otros países. Por ejemplo, para ese momento se encontraba
negociando con El Salvador, México, Chile y Perú.
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| Imagen tomada del informe de la OCDE 2020, p. 91. |
Antes de 2008, las telecomunicaciones se encontraban bajo un régimen de monopolio estatal a cargo del ICE. Al firmarse el TLC con Estados Unidos en 2007, en 2008 la Asamblea Legislativa aprobó la Ley General de Telecomunicaciones, que se conforma por cinco pilares: el régimen de competencia, el de autorización, el de acceso y servicio universal, el de protección al consumidor y el régimen de acceso e interconexión.
